论文提要:
2012年铁路法院进行转制,划归地方。铁路法院从历史上讲,由于其受理的案件类型的限制致使铁路法院受案数量较少,而对地方法院而言,更为突出的问题是案与案之间的矛盾和人与案之间的矛盾。在立案登记制改革后,人案矛盾愈加凸显,不利于法官员额制以及其他司法改革制度的推进。那么盘活铁路法院便成为司法改革推进的首选,依托原有铁路法院架构打造跨行政区划法院更能满足司法去行政化的需求,但管辖由多变少易,由简化繁难。跨行政区化法院管辖标准只有建立在传统的地方法院管辖标准之上,才能上行下效,稳步推进。确立跨行政区划法院管辖标准首先要稳,紧紧抓住为人民服务的宗旨是为稳。其次要破,不破不立,要管地方法院不该管的、管不了的。打铁还需自身硬,可执行的标准才是有效的标准,铁路法院还应加强自身建设并推进与地方法院协调对接工作,保障跨行政区划法院改革稳步推进。
主要创新观点:
本文通过对跨行政区划法院的试点情况与国外跨行政区划审判机构的建设情况进行比较分析,结合我国司法权力运行实际情况对划分案件管辖的方式方法进行分析,并提出跨行政区划法院的管辖标准。笔者认为,现阶段我国跨行政区划法院的管辖标准可依据案件类型划分。由跨行政区划法院管辖行政诉讼案件(除非诉行政执行案件);刑事减刑、假释案件;民商事交通事故、运输纠纷、金融、票据纠纷、保险纠纷、铁路企业破产及跨行政区划合同纠纷案件;公益诉讼案件、环境资源案件、食品药品安全案件。在跨行政区划法院案件管辖标准确立的同时,为保障跨行政区划法院的有序运行,还应当考虑配套政策的出台,以达到完善司法体制的最终目标。
以下正文:
一、跨行政区划法院改革的历史背景及现状
(一)历史背景
党的十八大以来,完善司法管理体制和司法权力运行机制是建设法治中国的主要任务。跨行政区划法院改革是全面推进司法体制改革、深化法院改革的重要环节。在划归地方前,铁路运输法院的人财物均由铁路管理,法企不分的情况深受诟病。2012年,铁路运输法院从铁路系统剥离,正式移交地方管理,并首先实现人财物省级统管。而地方人民法院,除主要领导及审判员任免要由同级人大或其常委会通过,其管辖范围也与地方行政区划高度重合。因此,去行政化、去地方化是司法体制改革必须攻克的难题。
在我国现行法院框架下,地方法院承担了大量的审判工作,并且在立案登记制改革和法官员额制推行后,人案矛盾尤为凸显。为促进法官专业化建设,保障案件质效,各项改革措施不断推进。从建立多元化纠纷化解机制、强化案件繁简分流机制到加快电子法院和智慧法院的建设,可谓多措并举。而人案矛盾在铁路法院并不凸显,甚至在部分铁路法院并不存在。2012年,《最高人民法院关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》公布,铁路法院收案范围进一步限缩。铁路法院多依托原铁路分局架构建立,以吉林省为例:吉林省内共1家铁路中级法院,长春铁路运输中级法院;5家铁路基层法院,分别为长春、吉林、通化、白城、延边铁路运输法院。基于去行政化、去地方化的改革需求,维护司法权威和公信力,盘活铁路法院就存在了一定的合理性和必要性。
建立跨行政区划法院进行集中管辖改革是我国司法改革的一大突破,其重点并不在于如何安置法院地点,而在于跨行政区划审判。[]最高人民法院下设的六个巡回法庭管辖本就具有跨行政区划的性质,建立跨行政区划法院是从基层建立起司法救济,对完善我国司法体制具有重要意义。
2013年11月12日,党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,就法院体制改革方面提出了关键性的改革措施,其中一项便是是探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。[]
(二)改革试点推进情况
1.上海
上海三中院以“跨地区”“易受地方因素影响”和“重大”三要素作为案件管辖的判断标准,初步构建了涵盖刑事、民事、行政的跨行政区划管辖体系。在试点工作不断推进的过程中,2017年5月,上海三中院民事案件的管辖范围最终确立为四类案件:环境资源案件;食品药品安全案件;航空、公路、水路等货物运输合同纠纷;部分货运代理合同纠纷案件。
上海铁路运输法院跨行政区划管辖民商事案件类型与上海三中院相同,并在上述四类案件的管辖采取了划区分案的方式。
2.北京
北京四中院集中管辖审理北京市以房屋、土地征收、政府信息公开等为主要类型的区县政府为被告的行政诉讼案件,兼顾特殊主体重大职务犯罪、走私犯罪案件和特殊重大民商事及公益诉讼案件。
3.甘肃
兰州铁路两级法院主要实现了跨行政区划集中管辖行政案件试点改革。兰州铁路运输法院集中管辖原由兰州市、白银市、定西市所辖的20个县(区)基层法院和兰州新区法院管辖的一审行政诉讼案件。兰州铁路运输中级法院管辖上述二审行政诉讼案件和兰州市范围内县处级以上行政机关为被告的一审行政诉讼案件。
4.陕西
西安铁路两级法院在跨行政区划管辖改革中最突出的是,在人员编制和机构设立上实现了突破。新增人员编制,增设行政审判庭和环境资源审判庭,原由西安市13个基层法院管辖的此类一审案件,改由西安铁路运输法院管辖。上诉案件以及原来由西安市、安康市中院管辖的一审行政、环境资源案件全部由西安铁路运输中级法院管辖。
5.吉林
长春铁路两级法院案件扩大范围主要为所在市(州)交通运输合同纠纷民事案件、环境资源类民事诉讼案件和被告为市(州)直机关行政案件。
(三)改革标准研究与统一的必要性
在试点法院跨行政区划管辖改革中,各地区改革标准均不一致。跨行政区划管辖改革试点根据不同地区的法院架构和司法环境的差异性制定不同方案,体现出了改革试点的特性,有利于最大程度的发现问题。但在跨行政区划法院建设的大背景下,百花齐放式的改革往往弊大于利。司法体制改革的重点在于上行下效,能够建立起一个专业化、体系化的组织架构,利用自身环境的特殊性走在改革的前列必须建立在一个完整、稳固的基础之上。另一方面,各地改革的差异性不利于引导公众进行诉讼活动,频繁的奔波于各机关之间更是违背了司法为民的宗旨。因此,现阶段跨行政区划法院建设必须有统一的改革标准,为跨行政区划法院的长远发展提供有效的保障。
二、跨行政区划法院管辖标准探讨
(一)现阶段改革试点法院启用标准
综合上述各试点法院和其他试点法院改革情况,目前我国跨行政区划法院管辖改革模式可分为以下几类:
1.跨行政区划法院增加受理行政案件。如广州、郑州,这种将集中管辖范围你只延伸到行政诉讼领域的改革方式将跨行政区划概念解读的较为狭隘,要将跨行政区划法院的去地方化、去行政化的优势最大程度的利用起来,还应积极探索增加新的跨行政区划案件的审理。
2.跨行政区划法院增加受理行政案件、部分类型民商事案件。民商事案件主要集中在环境资源案件;食品药品安全案件;道路交通类案件;部分合同纠纷案件。与跨行政区划法院只受理行政诉讼案件相比,同时受理行政诉讼案件与具有跨行政区划行政的民商事案件能够更加充分党的发挥跨行政区划法院建设的作用。但在实行集中管辖的同时也存在与原有铁路法院审判队伍是否能够形成人案均衡,相互协调等问题。
3.跨行政区划法院增加受理部分类型民商事案件。当前部分试点法院由于在人员编制与审判经验上不足,审判团队暂不适宜审理行政诉讼案件。部分增加跨行政民商事案件管辖的铁路运输法院,此类案件的上诉仍由原来具有管辖权的地方中级法院受理,存在一定问题。
(二)比较分析
1.国外跨行政区划管辖
(1)英国
英国巡回审判制度建立较早,美国巡回法庭的设立便来源于此。11 世纪中期后,英国开始建立起巡回审判制度。进行巡回审判的巡回法官由王室任免并派出,负责在全国各地区进行定期的巡回审判。[]该制度即将英国分为几十个巡回区,并在巡回区下分设多个审判区。这种突破了行政区的管辖设置,在历史上为英国司法公信力的树立、英国审判审级的最终形成起着至关重要的作用,[]其巡回法官的任职制度也具有颇深的借鉴价值。
(2)美国
美国具有跨行政区划管辖性质的法院当属联邦巡回上诉法院。起初为解决地广人稀的情况美国设立了巡回法庭,但随着经济的发展、案件量的不断攀升,美国国会最后废除了巡回法庭,取而代之的是一个独立常设的上诉法院系统。[]它将全美及境外领土划分为13个审判区,审理州际纠纷案件和涉外案件等具有跨行政区划案件和专业性较强的特殊案件。纠其本质,联邦巡回上诉法院并非传统意义上的巡回法院,引起主要审理的案件是专利相关案件并管辖上诉案件,其更趋近于具有专业性质的跨行政区划法院。与我国2017年6月26日审议通过设立的杭州互联网法院性质类似。
2.我国跨行政区划管辖法院管辖改革标准设立存在问题
我国跨行政区划法院管辖标准的统一仍存在很多实质性的问题,这些问题的共同之处就是区域的差异性。
(1)铁路法院布局
如前文举例,吉林省内共1家铁路中级法院,长春铁路运输中级法院下辖5家铁路基层法院。每个基层铁路法院管辖范围约1-2个地市,建设跨行政区划法院较为合理。而在新疆,乌鲁木齐铁路两级法院在编干警140余人,审判资源严重不足。由于新疆幅员辽阔,面积很大,两级法院现有布局可以说是无法均衡涵盖新疆区域问题凸显,铁路法院设置和布局中存在的问题为跨行政区划法院管辖标准的设立带来一定困难。
(2)经济发展水平
各铁路运输法院由于地理位置不同,经济发展水平也存在一定差异。经济发展水平的差异首先对案件数量、案件类型和案件复杂程度造成很大影响,因此,在设立跨行政区划法院管辖标准时民商事案件的管辖范围时,以案件类型划分管辖范围的界定就必须把握好统一的标准。
(3)审判专业化水平
在探索设立跨行政区划法院管辖标准时,应严格限制跨行政区划的扩大解释。不是所有的跨行政区划案件都应有跨行政区划法院审理。如专业化程度较高的知识产权案件,以及应当有海事法院等专门法院审理的案件不应有跨行政区划法院管辖。
三、跨行政区划法院管辖标准划分及建议
(一)划分标准
在跨行政区划管辖改革试点中,虽然各地试点管辖标准不同,但划分案件管辖的方法基本一致,都是以案件类型划分增加跨行政区划法院的管辖范围。那么这种划分方式是否合适,笔者认为,首先跨行政区划法院管辖改革的目的就是破除地域管辖的限制,那么这种传统的管辖方式则无法再跨行政区划法院适用。根据案件类型制定跨行政区划法院管辖标准则较为合理。除铁路法院原有管辖范围和指定管辖案件,跨行政区划法院管辖标准可确定为可参考以下案件类型 :
1.行政诉讼案件。由跨行政区划法院审理行政诉讼案件是毋庸置疑的,跨行政区划法院本身建立的目的即是为了打破行政区划的藩篱,避免司法权的行使受到行政权的干预和影响,为“民告官”案件提供公平、公正的司法环境。有学者将跨行政区划法院受理行政诉讼案件的标准定义为“重大行政案件”,笔者认为,行政诉讼案件的管辖权转移不应区分重大行政案件和一般行政案件。无论案件情况是否复杂,社会影响力程度如何,其作为被告是国家行政机关的事实是无法改变的,若在当事人诉讼能力本就不平等的情况下再加以区分便无法实现跨行政区划法院设立的价值。
非诉行政执行案件应沿用传统的管辖模式,仍由地方人民法院管辖。非诉行政执行案件与诉讼类案件相比,大多次数多、周期长,审理跨行政区划案件本就存在跨区送达、取证难等问题,况且非诉行政执行案件处理较为标准化,所以仍由地方人民法院管辖较为合理。
2.刑事减刑、假释案件。减刑、假释类案件较为适合移交到跨行政区划法院集中管辖,首先此类案件已不需要在进行侦查并且原则上只需要进行书面审查,较为容易实现管辖变动。减刑、假释类案件的管辖权转移也能减轻地方法院法官的办案压力,为地方法院审判专业化建设提供有利条件。
3.部分民商事案件。跨行政区划法院主要管辖部分类型的商事案件,因我国目前并未区分民事和商事案件,所以跨性政区划法院扩大管辖的案件主要为具有商事性质的民商事案件。以上就案件性质对跨行政区划管辖进行了一个笼统的划分,具体到案件类型可确定为交通事故、运输纠纷、金融、票据纠纷、保险纠纷、铁路企业破产及跨行政区划合同纠纷。
跨行政区划法院建设以铁路法院为依托,因此在确定管辖标准时应充分发挥铁路法院的经验优势。在2012年《最高人民法院关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》公布后铁路法院的管辖范围确实有限,但在此前各铁路法院还管辖原各铁路分局管内的铁路职工案件和铁路企业案件。因此跨行政区划法院有能力审理铁路企业破产和跨行政区划合同纠纷案件。
提出由跨行政区划法院审理交通事故、运输纠纷的原因是,铁路法院现管辖范围即包含铁路运输纠纷相关纠纷案件。交通运输类案件通常存在跨行政区划情况,因此较为适宜由跨行政区划法院管辖,即将原有管辖范围扩大到地铁、有轨电车等线路交通和一般交通运输纠纷。
金融、票据、保险纠纷除由专门法院管辖的案件应由跨行政区划法院受理。上述几类案件原由地方法院管辖,因一般民事纠纷基本采取原告就被告的管辖原则,当涉案金额较大,案件的审判结果将会对地方经济的发展产生一定影响时,此类案件的审判极易受到各种因素的影响,也就是“地方保护现象”。因此尽管铁路法院未曾审理过此类案件,此类案件也存在交由跨行政区划法院审理的必要性。
4.公益诉讼案件、环境资源案件、食品药品安全案件。
环境资源案件与食品药品安全案件通常存在跨行政区划情况,并且相较于一般的民商事案件公益性较强,由跨行政区划法院管辖更能平衡该类案件涉不同行政区划带来的后续管理与治理问题。目前在试点法院中已有法院单设环境资源庭,并且在案件审理中也初显成效。此外,管辖权的重新分配对环境资源案件、食品药品安全案件的专业化审判也提供了良好的环境。公益诉讼案件涉及社会公共利益,由跨行政区划法院管辖也更能体现对公共利益的维护,提升司法公信力。
目前,笔者认为跨行政区划法院管辖案件标准应主要从“跨行政区划”的优势入手,但暂不适宜审理如知识产权等对专业化审判要求较高的案件。
(二)建议
跨行政区划法院管辖标准的设立不应是一个独立的个体,在探索跨行政区划法院管辖标准过后重视引发相关问题的处理。
跨行政区划法院在案件管辖中体现了去地方化和去行政化的优势,但同时跨行政区划也为其案件审理带来了一定困难。跨行政区划法院不属于任何一个地市,因此,在案件送达、取证、执行中都存在很多问题。而跨行政区划法院建立初期,在智慧法院和电子法院使用还在摸索前行的情况下,各地方法院和有关部门为跨行政区划法院协助案件审理和执行便成为一项必要的工作。地方部门的协助应当包括对跨行政区划法院受理的案件做好前期处理工作,即充分发挥多元化解纠纷机制,使一些小、简和不符合受理条件的争议止步于诉前。这种做法在减少跨行政区划法院审判压力的同时,也为人民群众减轻了诉累。
目前,在试点跨行政区划管辖改革法院中还存在基层法院与中级法院试点管辖范围不一致的问题,甚至由铁路基层法院管辖的案件上诉法院为地方中级人民法院。这种问题应当是试点环境和铁路法院人员配备和基础设施尚不完备的因素造成的,在完善跨行政区划管辖标准后,跨行政区划法院的设立也应当注重级管辖,统一审判机构。进一步严苛司法程序,避免给诉讼当事人造成错误引导。
在讨论跨行政区划管辖标准的统一时,我们还应当重新审视跨行政区划改革的出发点和落脚点。跨行政区划法院的建立一方面是为了适应审判工作去行政化去地方化的要求,提高司法公信力,另一方面也是完善司法体制、解决人案矛盾、优化司法资源配置的需求。将部分原由地方法院管辖的案件改为由铁路法院管辖,同时保证审判质效,达到提高司法公信力的标准也存在诸多问题。
铁路法院原有管辖范围十分有限,只审理与铁路建设等相关的刑事、民事案件,这致使老铁路法官的专业能力和审判经验都不足以适应跨行政区划管辖改革的要求。尤其是铁路法院此前从未受理过行政案件,如何保证实体和程序上的公正需要进行探索式的进行。此外,铁路法院现在普遍存在的问题是内部人员结构出现断层,随着员额法官的自然减少,铁路法院审判力量薄如的弊端也必然会愈演愈烈。扩大人员编制、探索跨行政区划法院扁平化管理是司法改革的方向之一,对于充实审判力量,以往试点法院的做法有两种。一是通过遴选,抽调做过相关工作并且审判实践经验丰富的法官,以发挥“传帮带”的作用;二是将地方行政审判部门整体迁移到铁路法。以上两种做法均能为跨行政区划案件审判提供有力条件,但值得一说的是,无论是遴选还是整体式的吸收审判团队都存在审判力量互相摩擦和融合的问题。
探索建立统一的跨行政区划法院管辖标准首先要解决铁路法院转型的后顾之忧,充分发挥每一位干警的力量,最终使这样的管辖变更能够切实的实现为人民服务的宗旨,真正的让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2019-11-11 13:20:31
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