吉林省高级人民法院
2018年行政案件司法审查报告
2018年,全省法院深入贯彻执行党中央提出的深入推进依法行政,加快建设法治政府的总要求,紧紧围绕“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标,依法保护行政相对人的合法权益,监督行政机关依法行使职权,实质性化解行政争议,为我省法治政府建设提供司法保障。
一、司法审查的基本情况
2018年,全省法院共受理行政案件13582件,同比增长15%。从审理情况来看,一审行政机关败诉率28.8%,同比上升3.8%;一审行政机关负责人出庭率25.2%,同比上升0.5%。全年共向行政机关发出司法建议92件,涉及国土、住建、社保、环境、水利等多个方面,其中65件得到反馈,反馈率71%。
2018年受理行政诉讼案件6939件,同比增长9%;一审新收行政诉讼案件3948件,同比增长16%。行政诉讼案件地区分布不均衡,长春、吉林、延边案件数量较多,分别占案件总量的30%、14.4%、13.5%;白山、辽源、白城案件数量较少,分别占案件总量的4.1%、4.9%、6.1%。从案件的增长幅度来看,增幅前三位的地区是松原、辽源和白城,分别同比增长43.3%、29.3%、26.5%;增幅后三位的地区是长春、白山、吉林,分别同比增长4.5%、5.9%、8.1%。
2018年受理非诉执行审查案件6643件,同比增长21%。案件数量前三位的是吉林、长春、四平,分别占案件总量的26.19%、16.24%、13.27%;数量后三位的是辽源、延边、松原,分别占案件总量的2.89%、4.97%、7.72%。从案件增长幅度来看,增幅最大的是白城、松原、四平,分别同比增长69.27%、67.89%、56.83%;通化、辽源、长春、白山出现负增长,分别同比下降17.57%、15.32%、10.51%、2.26%。
2018年行政案件的类型主要集中在国有土地上房屋征收、治安行政处罚、社会保险、城建、行政协议、集体土地征收等领域。除治安行政处罚和社会保险类案件因为受众面广,案件数量一直较多外,国有土地上房屋征收、城建、集体土地征收仍然是案件高发领域。另外,受加大环保督察力度的影响,2018年环保强拆案件数量大幅度上升;受环境公益诉讼的影响,行政机关加强了对违法行为的管理力度,土地处罚类案件和违建强拆类案件增幅较大。
二、法治政府建设中存在的问题
(一)行政机关败诉率高
行政机关败诉情况呈现以下特点:一是行政机关败诉率高且有上升趋势。根据最高法院统计,2018年全国平均一审行政机关败诉率是14.97%,我省是28.75%,居全国第二位;全国平均一审以判决方式结案案件中行政机关败诉率是30.36%,我省是48.39%,居全国第六位。与2017年相比,两个指标均有上升趋势,前者上升3.75%,后者上升7%。行政机关败诉率是法治政府建设重要评价指标之一,中央全面依法治国委员会制定的《市县法治政府建设示范指标体系》规定,行政诉讼败诉率不得高于上一年度全国诉讼败诉率平均值,我省距离这一要求差距很大。二是败诉案件集中在民生和环保领域。从败诉领域分析,行政案件多的领域败诉率也比较高,其中败诉率最高的是环境公益诉讼案件达到83%,征收补偿和特许经营等行政协议类案件败诉率53%、集体土地征收类案件败诉率39%、社会保险类案件败诉率37%、城建类案件败诉率28%、土地和林地确权类案件败诉率26%。与2017年相比,公益诉讼、社会保险、集体土地征收、城建、环保督察、土地和林地确权类案件败诉率上升,国有土地上房屋征收、工商、行政协议类案件败诉率下降。三是各地区行政机关败诉情况差异较大。行政机关败诉率较低的是辽源和长春,较高的是延边、通化、白城和白山。一审行政机关败诉率除辽源、长春、四平外,其他地区均高于全国平均值。一审以判决方式结案案件中行政机关败诉率除辽源、长春外,其他地区均高于全国平均值。行政机关败诉率反映了当地法治政府建设水平,延边、通化、白城和白山应当着重提高依法行政的意识和能力。省级行政机关应当有针对性地对败诉率较高的下级机关加强督导,查明问题,加强整改。
2018年各地区行政机关败诉率
地区 | 一审败诉率 | 一审以判决方式结案败诉率 | 败诉较高的领域 |
长春 | 10% | 22% | 城建类案件败诉率46% 集体土地征收类案件败诉率42% 行政协议类案件败诉率41% |
吉林 | 28% | 48% | 公益诉讼案件败诉率100% 集体土地征收类案件败诉率82% 社会保险类案件败诉率45% 行政协议类案件败诉率45% 城建类案件败诉率37% 国有土地上房屋征收类案件败诉率30% |
四平 | 13% | 35% | 环保督察强拆类案件败诉率22% |
延边 | 24% | 63% | 公益诉讼案件败诉率93% 集体土地征收类案件败诉率85% 质量监督类案件败诉率78% 土地和林地确权类案件败诉率57% 行政协议类案件败诉率56% |
辽源 | 9% | 19% | 公益诉讼案件败诉率67% 社会保险类案件败诉率33% |
通化 | 33% | 62% | 社会保险类案件败诉率78% 行政协议类案件败诉率78% 公益诉讼案件败诉率75% |
白山 | 33% | 52% | 公益诉讼案件败诉率67% 国有土地上房屋征收类案件败诉率31% 行政协议类案件败诉率26% |
松原 | 19% | 36% | 城建类案件败诉率50% 环保督察强拆类案件败诉率38% |
白城 | 31% | 56% | 社会保险类案件败诉率64% 国有土地房屋征收类案件败诉率25% |
行政机关败诉原因有以下几个方面:一是依法行政的意识和能力欠缺。特别是涉及民生的征收拆迁、社会保险、土地确权等领域,不注意保护群众知情权等合法权利,主要表现在把征收公告张贴于偏僻地点或不张贴,不按法定程序送达行政文书,选择参与确定评估机构的被征收人身份存疑,不按规定进行征收前调查等。有的执法方式简单粗暴,采取拆除门窗等附属设施、断水断电等方式迫使当事人搬迁,或是夜间执法、搞突然袭击等。二是不履行法定职责。有些地方政府长期不调整区域地价,仍适用2007年或2010年补偿标准。有的不履行法定职责,如某管委会在征收某村集体土地时对吴某的房屋先后启动了三轮征收补偿程序,并三次申请法院强制执行后,又以其不在该批次征地范围内为由拒绝履行补偿职责。经法院调查,虽然国土部门不能证明案涉土地何时被征收,但该宗土地已经实际变为国有,该管委会曾以该村土地已经全部被征收为由向上级申报撤村。三是履职行为违反法律规定。如某县政府在征收纳入城市规划区集体土地上房屋时,违反集体土地必须经过征收程序以及征收范围内的房屋所有权人都是被征收人的法律规定,将与其签订征收补偿协议的确定为被征收人,不签协议的就不作为被征收人,用与农民签订征收协议的方式规避征地批复。四是违法作出行政允诺。如某管委会为推进征收项目,违法承诺由地方财政支付回迁户十五年的物业费和采暖费,提前透支后续地方财力损害公共利益。
(二)行政机关出庭应诉情况需要改进
行政诉讼法规定行政机关负责人应当出庭应诉,不能出庭的要委托行政机关工作人员出庭,不能仅委托律师出庭。我省行政机关出庭应诉情况呈现以下特点:一是行政机关出庭意识增强,委托工作人员出庭成为常态,但也有个别行政机关不重视出庭,2018年全省仍有十几件案件行政机关仅委托律师出庭。二是实体审理案件中行政机关负责人出庭率上升。2018年,一审以判决方式结案的案件中行政机关负责人出庭率达到51%,同比上升15%。三是各地区行政机关负责人出庭情况差异显著。从各地情况来看,出庭率较高的是白山92%、延边80%、辽源67%、通化60%;出庭率较低的是长春10%、松原11%、白城14%。全省有1个市和7个县区2017至2018年连续两年没有行政机关负责人出庭应诉,3个县区2018年全年没有行政机关负责人出庭应诉。《市县法治政府建设示范指标体系》将行政机关负责人出庭应诉作为一项创建指标,要求行政机关负责人按规定出庭应诉,对于涉及重大公共利益、社会高度关注、可能引发群体事件、检察机关提起公益诉讼这四类案件行政机关负责人出庭率应达到100%。从统计数据来看,我省没有达到这一要求,个别地区甚至出现行政机关负责人不出庭情况。
近年来,随着公开审判、网络庭审直播等司法公开措施不断深化,行政机关在应诉中存在的问题越来越多地暴露出来:一是有些行政机关负责人对待出庭态度消极、应付了事,在法庭上不发言,不参与庭审,不做沟通化解工作,不能起到负责人出庭应有的作用。二是有的仅委托单位法务人员出庭,有的为了规避“不得单独委托律师出庭”的法律规定,虽然表面上委托了工作人员出庭,但出庭人员不了解案件情况。三是出庭人员不胜任诉讼活动,应诉能力和应诉水平不高。一些基层工作人员在行政程序中不注意收集、保存、固定证据,特别是在强拆程序中,未依法进行公证或录音录像,往往因举证不能而败诉;有些行政机关不遵守证据规则,开庭时不携带证据原件,不在举证期限内举证或不提交全部证据;还有的行政机关缺乏主动化解行政争议的意识,宁愿败诉也不配合法院调解。四是有些行政机关委托的律师明显不具备行政诉讼专业知识和能力,不仅没有起到帮助政府化解行政争议的作用,还带来了负面影响。如某区政府征收案件开庭审理时,法庭要求其举证说明行政行为的事实依据和法律依据,律师竟然不知道如何举证;某县政府委托的律师当庭声称“插花地”中的集体土地不需要征收;还有的当庭作虚假陈述。上述情况降低了政府的公信力,影响了政府形象和声誉。
(三)以政府为被告的案件数量上升
以政府为被告案件统计表
被 告 | 2017年 | 2018年 |
以市政府为被告 | 293 | 327 |
以县政府为被告 | 340 | 477 |
总计 | 633 | 804 |
2018年,以市县人民政府为被告的案件804件,同比上升27%。其中,以市级人民政府为被告的案件327件,同比上升11.6%;以县级人民政府为被告的案件477件,同比上升40%。
从各地区情况来看,2018年吉林、延边、通化、白山、白城、松原、辽源七个地区以政府为被告的案件数量均有上升,其中松原上升214%、白城上升152%、延边上升41%、通化上升33%;仅长春、吉林以政府为被告的案件数量下降。
市县级人民政府作出的行政行为应当依法合规、格外慎重,但有些市县级政府依法行政的意识不强,执法水平不高,缺乏化解矛盾的积极性和主动性,导致以市县级政府为被告的案件数量大幅上升。如某市政府对于水源地长期怠于履行监管职责,中央环保督察组要求整改后仍然不作为,在整改期限即将截止前违反法定程序,匆忙强制拆除。再如某区政府2016年征收房屋时,发布征收公告半年后才组织评估,评估一年后才送达,有的一年半后才作出补偿决定,而补偿价格仍然按照2016年时点评估,没有考虑到2017至2018年长春市房屋价格大幅上涨因素,补偿价格与市场价格差额达到每平米2000元。
(四)诚信政府建设有待加强
守法诚信是法治政府建设的目标之一。实践中有些政府不讲诚信,损害了政府的公信力。有些政府不兑现招商引资承诺,如某企业建成大型物流中心后,因地方政府没有依约完成基础设施建设,导致该物流中心因道路不通无法运营。有些政府新官不理旧账,如某区政府换届后拒绝履行换届前向李某出具的承诺书,最终被法院判决赔偿损失7700多万元。有些政府没有认真领会国家政策,对于不违反规定的在先行政允诺,以政策变化为由拒绝履行义务。还有些行政机关工作人员素质不高,欺骗行政相对人在行政法律文书上签字认可,随即以当事人不提起诉讼、行政行为已经发生法律效力为由申请法院强制执行,剥夺当事人诉权。上述情况说明我省在加强政务诚信,优化法治化营商环境上还应努力。
三、推进法治政府建设的建议
(一)严格落实法治政府建设有关要求
党中央明确了法治政府建设的完成时限和指标要求,并将对工作开展与责任落实情况进行专项督查。从目前行政审判工作情况看,我省在行政机关败诉率、行政机关负责人出庭应诉率、司法建议办结率等指标上还有较大差距,如不切实采取有力有效的措施,无法如期完成到2020年基本建成法治政府的目标要求。建议各级政府尤其是基层政府,要切实增强使命感、紧迫感和责任感,牢固树立依法行政意识,充分运用法治思维和法治方式推动发展、化解矛盾、维护稳定,按照时间表与考核指标体系的要求,加快推进法治政府建设步伐。
(二)进一步加强诚信建设
建议进一步完善政府守信践诺机制,注重信赖利益保护,严格依约履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中依法签订的各类行政协议,审慎行使行政优益权,对企业和投资人因此造成的财产损失依法予以补偿。严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策性承诺,不能以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约。加强公务人员诚信道德建设,提高服务意识,保证其恪尽职守、讲求信用,维护好、实现好群众的合法权益,树立良好的公仆形象。
(三)进一步提升行政执法水平
提高房屋土地征收、拆违拆临、环保督察等重点领域的执法水平,严格落实行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度,切实保障行政相对人的知情权、参与权、申辩权,杜绝突击性执法、选择性执法、运动性执法和随意性执法。规范行政自由裁量权,作出细化性、可操作性规定,使行政执法人员有章可循,保障行政相对人的合法权益。加大对苗头性、初始阶段违法行为的查处力度,积极回应群众诉求,减少不作为情况的发生。建立健全行政调解、行政复议、行政裁决制度和工作流程,提高自我纠错的意识和能力,维护政府公信力。
(四)进一步提高行政应诉能力
建议行政机关负责人要严格按照《行政诉讼法》《吉林省行政应诉办法》的有关规定出庭应诉。行政机关负责人要充分发挥出庭应诉的作用,积极参与案件审理,协助法院及时履行判决,共同推进行政争议的实质性化解。对出庭应诉的行政机关工作人员加强培训,对选聘律师加强管理,切实提高出庭应诉人员的专业能力和基本素质。
(五)进一步加强府院良性互动
完善常态化联席会议制度,共同研究疑难问题,共同化解行政争议,统一行政执法与司法裁判的尺度,从源头上预防和化解行政争议。高度重视司法建议工作,认真研究司法建议提出的问题,依法向法院反馈处理方案或者处理结果。建立非金钱非诉执行案件裁执分离制度,统筹解决法院无力执行和行政执法时效性之间的矛盾问题。构建“大数据”信息共享机制,积极探索“大数据”在行政管理、行政复议和行政审判中的信息共享与深度应用,及时发现问题,共同研究化解方案。
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2019-11-19 22:56:13
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